為貫徹落實黨中央、國務院關于加快構建新型電力系統的決策部署，更好保障電力安全穩定供應，推動新能源加快發展和能源綠色低碳轉型，近日國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于建立煤電容量電價機制的通知》（發改價格〔2023〕1501號）（以下簡稱《通知》），決定自2024年1月1日起建立煤電容量電價機制，對煤電實行兩部制電價政策。煤電容量電價機制的建立，有利于推動煤電向基礎保障性和系統調節性電源并重為主轉型，標志著新型電力系統中體現電力多元價值的價格體系正在逐漸建立。
來源：電聯新媒 作者：曾鳴 王永利
為什么建立煤電容量電價機制
（一）發揮煤電基礎性支撐調節作用，推動能源綠色低碳轉型。
一直以來，煤電機組是我國大部分地區的基礎保障性電源，提供了60%以上的電能量供應。在“雙碳”目標背景下，隨著我國能源綠色低碳轉型的逐步深化，新能源裝機和發電量占比穩步提升，煤電機組利用小時數下降趨勢明顯，煤電機組正逐步向基礎保障性和系統調節性電源并重為主轉型，集中反映在年發電利用小時數的下降和機組運行方式的改變。容量電價機制體現煤電機組提供系統可用容量價值，在價格形成機制上反映煤電機組功能轉型，提高電力系統調節能力，保障電力系統長期容量充裕性，促進清潔能源消納，推動能源綠色低碳轉型。
（二）滿足新型電力系統建設快速推進的需要，持續完善市場價格體系。
由于電力產品的特殊性，如實時平衡需求、缺乏大規模經濟儲存和缺乏需求彈性等，電力市場無法自發形成有序運轉和公平合理的價格體系。因此，政府需要采取必要措施來確保電力市場競爭充分，價格形成合理，電力供應可靠。
在我國，電力市場建設正在穩步推進。電力現貨市場采用系統、區域或節點短期邊際成本定價機制，這種機制能夠有效激勵發電企業，根據其發電變動成本報價實現經濟調度，促進電力系統的低碳和經濟運行。然而，這種機制并不能完全解決煤電機組固定成本回收的問題。因此，建立煤電容量電價機制，通過容量電價回收部分或全部固定成本，具有重要的現實意義。這樣的舉措可以充分發揮政府定價的作用，填補我國電力市場體系中容量機制設計的空白，建立覆蓋我國主要有效容量來源的容量機制，滿足我國健全多層次電力市場體系的需求。
（三）地方容量機制的優化與拓展，各國低碳轉型“殊途同歸”的選擇。
之前，山東、云南等省份已開展煤電容量電價的探索。2020年，山東發布《山東省電力現貨市場交易規則（試行）》，提出以容量補償方式回收發電機組固定成本，補償標準0.0991元/千瓦時，補償費用的來源為用戶側支付的容量補償電價。2022年12月，云南省發改委發布《云南省燃煤發電市場化改革實施方案（試行）》，規定煤電企業最大發電能力和最小發電能力之間的可調節空間參與調節容量市場交易，并按照各類電源、用戶對調節能力和系統容量的不同需求，差異化分攤調節容量成本。隨著全球能源低碳轉型腳步的加快，歐美等成熟電力市場認識到，容量機制有利于加強電力系統可靠性。2023年10月，美國PJM提交了容量市場改革提案，保證容量充裕性，以面對越來越嚴重的極端天氣與發電結構的不斷變化，同時歐盟認為容量機制在能源轉型過程中發揮了重要作用，同意延長容量機制至2028年12月。因此，容量電價機制的出臺既是我國地方容量機制的優化與拓展，也是各國低碳轉型“殊途同歸”的選擇。
煤電容量電價機制的主要內容
（一）明確容量電價補償范圍，執行統一機組固定成本。
《通知》明確容量電價實施范圍為合規在運的公用煤電機組，燃煤自備電廠、不符合國家規劃的煤電機組，以及不滿足國家對于能耗、環保和靈活調節能力等要求的煤電機組，不執行容量電價機制。上述適用范圍完全契合容量電價的本質，即容量電價是針對在電力系統中能夠提供有效容量的電源，得到容量電價就意味著需要按要求履行容量義務。
同時《通知》明確用于計算容量電價的煤電機組固定成本主要包括折舊費、財務費、人工費、修理費等，實行全國統一標準，為每年每千瓦330元。這樣安排，一方面煤電機組固定成本地區差異總體較小，不同類型機組之間差異也有限，具備全國實行統一標準的基礎，較好地統籌了可操作性和實際情況；另一方面也充分體現了價格上限管制的思想，特別是百萬千瓦級先進煤電機組固定成本略低于全國統一標準，單位煤耗大幅降低，發電效益相對更高，可激勵市場主體自主優化擴建技術方案，降低建設運營成本，樹立了煤電發展新標桿。
（二）回收比例兼顧時空差異，因地制宜確定容量補償。
《通知》分別規定了不同比例的容量電價。2024—2025年對云南、四川、河南、重慶、青海、廣西、湖南等7個轉型速度較快的地區，按照50%容量電價（165元/千瓦）執行，2026年起容量電價回收固定成本的比例不低于70%；對于其他地區，則按照30%容量電價水平（100元/千瓦）執行，2026年通過容量電價回收固定成本的比例不低于50%。《通知》以多數地區30%回收比例起步、先行建立容量電價機制，有利于充分釋放政策信號，給相關煤電主體吃下“定心丸”，穩定煤電行業發展預期，實施過程中逐步向50%比例過渡銜接，以時間換取空間、確保政策實施效果。
通過充分考慮新型能源體系中各地煤電機組轉型進度的客觀情況，同時又兼顧各地差異化實際情況，因地制宜提出現階段各地不同的容量電價，建立全國統一的容量電價標準，有利于初期政策落地和執行到位。
（三）按照“誰受益、誰承擔”原則，明確分攤、扣減和退出機制。
《通知》指出，煤電機組可獲得的容量電費，根據當地煤電容量電價和機組申報的最大出力確定，煤電機組分月申報，電網企業按月結算。新建煤電機組自投運次月起執行煤電容量電價機制。各地煤電容量電費納入系統運行費用，每月由工商業用戶按當月用電量比例分攤，由電網企業按月發布、滾動清算。全體工商業用戶作為電力的最終消費者承擔容量電費，體現了煤電容量電價是為整個電力系統提供長期、穩定電力供應，以及激勵和引導有效容量投資而建立的，為將來更好統一、合理疏導各類型電源的容量電價奠定了非常好的基礎。
《通知》指出對納入受電省份電力電量平衡的跨省跨區外送煤電機組，其容量電費按受電省標準確定，并由受電省用戶承擔，若涉及多個送電方向，那么可按照分電比例或送電容量比例分攤；除配套煤電機組之外但同樣納入受電省電力電量平衡的煤電機組，它不是專門為一個或多個受電省提供電力電量供應的，而是部分外送、部分支撐本地電力供應，需要由送受雙方按照一定比例對容量進行分配。因此對跨省跨區煤電機組實施容量電價，相當于“鎖定”了煤電機組的這部分容量，未來在簽訂跨省跨區中長期合約時，不僅需要明確電量、電價，受電省也應當按照容量電價分攤情況，約定高峰時段電力保障要求，進一步理順跨省跨區送電機制、規范跨省跨區送電中長期合約。
《通知》明確，煤電機組如無法按照調度指令提供所申報的最大出力情況，其容量電費將根據不同情況扣減。對自然年內月容量電費全部扣減累計發生三次的煤電機組，取消其獲取容量電費的資格。考核機制的建立，有效遏制了煤電企業獲得容量電費后可能出現的“躺平”現象，將有利于激勵機組提升設備可靠性，確保煤電機組按要求履行容量義務，從而保障電力供應。
煤電容量電價機制的前進方向
（一）建立涵蓋各類型電源的容量市場機制
從國際經驗來看，容量成本回收機制主要有幾種形式：容量市場、稀缺電價、容量補償機制、戰略備用。其中，容量市場是最具有市場化特征的方式，但市場設計較為復雜，特別是對于容量需求確定的預測準確性要求比較高；容量補償機制建設難度和風險較低，容易實施；稀缺電價由于需要對批發市場的電價有較高的承受能力，且價格波動風險較大，不適用于我國；戰略備用機制未來可根據應急備用容量的需求單獨設計。綜上，現階段我國在《通知》中提出采用較為穩妥的容量電價方式確定煤電回收的固定成本，我國電力市場體系實現了閉環，市場體系愈發完整，未來通過建立容量市場，涵蓋各類型電源的、以科學的方式確定容量需求、以更加市場化的方式確定容量電價將是必然趨勢。
（二）建立考慮煤電利用小時的精細化補償比例
合理確定容量電價回收固定成本比例是容量電價方案設計的關鍵一環。定的低了，可能對煤電機組補償力度不夠，難以有效激勵煤電機組投資擴建；定的高了，煤電機組在電能量市場中的報價會顯著下降，拉低核電、水電等未出臺容量電價機制電源品類的價格，影響其平穩健康運行。同時，各地煤電機組年發電利用小時數存在較大差異，煤電機組功能轉型進程不一，不宜“一刀切”確定容量電價水平。因此，未來在進一步確定煤電容量電價回收固定成本比例時，需要考慮煤電的細分特性、煤電利用小時等個體差異以及單個機組的技術運行特點，建立更加符合各地煤電實際情況的分類分檔精細化補償比例，進一步加快煤電實現功能轉型。
（三）建立應急備用煤電機組容量電價機制
各地電力系統對支撐調節能力需求不同，煤電功能轉型進度差異也較大。有的地方水電、新能源等可再生能源比重較大，煤電主要發揮支撐調節作用；有的地方煤電則仍是主力電源，在提供電力和電量方面都是“頂梁柱”。為應對未來新能源發電高比例接入電力系統后可能頻繁出現的“晚峰無光”“極熱無風”等問題，國家應積極推進應急備用電源能力建設，引導退役或臨近退役煤電機組“退而不拆”轉為應急備用，在運行方式和成本構成上有別于常規煤電機組，需配套建立應急備用煤電機組容量電價機制，進一步明確應急備用煤電機組通過容量電價回收的固定成本比例，保障煤電機組穩妥有序退出。煤電容量電價機制與應急備用煤電機組容量電價機制應協同配合，從根本上解決煤電行業轉型問題。
（四）統籌各環節調節性資源，明確煤電機組有效補償方案
在全國統一大市場發展背景下，以市場化手段激勵我國能源系統各環節資源進行互動成為了現實，煤電不再是唯一的安全性保障資源。因此，在開展煤電容量補償的同時，還需要統籌考慮各環節調節性資源，分析各類資源的有效性與可靠性，以調節需求為核心明確煤電機組安全保障剛性需求量，針對高能效、靈活性機組設定有針對性的補償方案，避免全國“一刀切”。
本文系《中國電力企業管理》獨家稿件，作者供職于華北電力大學能源互聯網研究中心。
